El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) ha conformado un grupo de trabajo multisectorial (GTM) para impulsar medidas que coadyuven al cumplimiento de la cuota de empleo para personas con discapacidad. Recordemos que nuestra legislación establece este mecanismo obligatorio para que, por lo menos de cada cien trabajadores de las empresas privadas y de las entidades públicas, tres y cinco, respectivamente, sean personas con discapacidad. Esta es una obligación fiscalizable y sancionable que, desde el año 2015 alcanza a las empresas privadas con más de cincuenta trabajadores, y desde el año 2012 a todas las instituciones públicas.

La cuota de empleo es un mecanismo para promover la inclusión laboral de las personas con discapacidad que utilizan muchos países, desarrollados y en desarrollo, desde 1919. La razón es sencilla: las personas con discapacidad son el sector de la población con menor participación en el mercado de trabajo (altas tasas de inactividad y brechas significativas en el empleo respecto a las personas sin discapacidad). La problemática de la realización de sus derechos sociales y económicos es una preocupación global, por lo cual tanto instrumentos jurídicos como pactos políticos internacionales establecen una serie de obligaciones y compromisos a los Estados.

El Perú ha ratificado la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2007), se ha adherido a la consecución de los ODS de la Agenda 2030 (2015) y ha ratificado diversos convenios de la OIT sobre la materia. ¿Qué tienen en común estos instrumentos? Por un lado, admiten que la discapacidad es una situación generada principalmente por barreras sociales (de actitud y de entorno), por lo cual el mercado de trabajo es excluyente para con las personas con discapacidad; por otro, aspiran (y obligan) a lograr un mercado de trabajo y entornos laborales inclusivos, en donde el trabajo de las personas con discapacidad sea un derecho a ser ejercido en igualdad de condiciones con las demás. Estas aspiraciones deberían ser las orientaciones centrales de toda política pública y, por supuesto, del referido GTM al abordar la problemática del cumplimiento de la cuota de empleo de personas con discapacidad.

¿Y cuál es esta problemática? Según datos contenidos en el portal del MTPE y en investigaciones académicas, solo el 1% de las empresas privadas obligadas habrían cumplido con la cuota de empleo de personas con discapacidad, y si bien el número de empresas que las contratan se habría incrementado posiblemente por efecto de la cuota, no ha tenido un impacto considerable en el número de personas con discapacidad empleadas. Sobre el cumplimiento de la cuota en el sector público no existe información disponible, y lo que es evidente es que trata del ámbito donde menos se ha desarrollado la reglas para la aplicación y fiscalización de este mecanismo.

El incumplimiento de la cuota puede llevarnos a pensar que es un mecanismo ineficaz para ayudar a resolver el problema del empleo de las personas con discapacidad o, mejor dicho, el problema del mercado de trabajo no inclusivo para con esta población. Una percepción así, puede alinearse con la generalizada resistencia de los empleadores públicos y privados ante su imposición, reforzar el prejuicio social “capacitista” de que las personas con discapacidad no pueden ser productivas, pero sobre todo justificar e invisibilizar el escaso esfuerzo que desde la política y gestión públicas se ha hecho para fomentar su cumplimiento.

Precisamente, para evitar que esta percepción se apodere de las entidades integrantes de este GTM y distraiga su misión en encontrar explicaciones aparentes, creo que es necesario reparar en tres máximas fundamentales sobre la cuota de empleo:

El cumplimiento de la cuota no es el fin, es el medio. El fin es lograr que el mercado de trabajo y los entornos laborales sean inclusivos y que en él una persona con discapacidad pueda trabajar como lo hacen las personas sin discapacidad: sin discriminación en el proceso de selección, en espacios laborales accesibles física y cognitivamente, con un entorno laboral sensibilizado sobre la discapacidad y que valora positivamente su aporte, con ajustes razonables al puesto u apoyos si son necesarios, con igual remuneración por igual trabajo, y en general, con los mismos derechos. La cuota de empleo es el medio para poner en práctica de manera obligatoria una contratación laboral en dichos términos, una contratación que en lo ordinario (sin la imposición) no ocurre ni ocurriría.

El cumplimiento de la cuota es más que un proceso aritmético, es un proceso afirmativo, transformador. No basta con comparar el porcentaje de personas con discapacidad económicamente activas con la suma del porcentaje de las cuotas privada (3%) y pública (5%), afirmar que es imposible matemáticamente el cumplimiento de la cuota en el Perú y no hacer nada más al respecto. Tampoco basta con asumir que una empresa o una institución estatal es inclusiva porque cumple con la cuota y tiene trabajadores con discapacidad solo para registrarlos y evitar sanciones, pero sin realizar trabajo efectivo. La cuota es un proceso afirmativo porque, en aras de materializar la igualdad de oportunidades, lo que busca es que la experiencia de contratación de personas con discapacidad modifique progresivamente la situación de discriminación estructural de esta población en el mercado de trabajo, cambiando los sesgos conscientes o inconscientes de sus actores. Es un proceso transformador, porque aspira a dejar de ser una imposición para convertirse en una práctica real y ordinaria, propia de una nueva normalidad que valora la diversidad.

El cumplimiento de la cuota no es un proceso espontáneo, es un proceso propiciado y sostenido. No basta la imposición y la amenaza de sanción para convertir un mercado excluyente en uno inclusivo para con las personas con discapacidad. La inercia no es una propiedad que opere en el cumplimiento de la cuota y el Estado, en su rol promotor, no es un mero observador de si el cumplimiento de la cuota ocurre o no. Lo debe propiciar. Y así lo ha entendido el ordenamiento jurídico, por ello impone una serie de obligaciones a las entidades estatales (MTPE, SERVIR, CONADIS) en apoyo a la imposición: desarrollo normativo complementario, prestación de servicios para empleadores y personas con discapacidad, y, obviamente, fiscalización efectiva. Este proceso, además, debe ser sostenido. No puede ser que solo observes impávido que el número de empresas e instituciones que cumplen la cuota no aumenta en el tiempo. Entre los años 2013 y 2016 el MTPE emitió normas e implementó planes de acción a nivel de servicios para llevar a la práctica esta cuota, talvez podría volver sobre sus propios pasos.

Es necesario entender la importancia de estas tres máximas y, especialmente de las tres obligaciones derivadas de la última. Un adecuado desarrollo normativo permite tener claridad sobre las reglas aplicables, pertinencia en los servicios, una fiscalización reglada y oportuna, así como una sanción, de ser el caso, con el debido procedimiento. Adecuados servicios de apoyo servirán para facilitar el encuentro entre empleadores y buscadores de empleo con discapacidad, así como para coadyuvar en la sensibilización de los entornos laborales e incluso innovar con metodologías especializadas cuando la personas con discapacidad requieran apoyos de mayor intensidad. Una fiscalización efectiva valorará el esfuerzo del empleador por generar el cambio, como disuadirá convincentemente con la sanción cuando el incumplimiento sea premeditado. Como se advierte, antes de descalificar la eficacia de la cuota de empleo por sus resultados alcanzados, debe absolverse la pregunta de si las instituciones del Estado han cumplido con el rol promotor para propiciar dicha eficacia.

Por todo esto, me parece relevante y acertado que el mandato del GTM se oriente hacia los déficit normativos, institucionales y procedimentales de la cuota de empleo. La tarea central es hacer una revisión, un posible mea culpa, de lo que ha hecho el Estado en todos estos años desde su rol promotor; propiamente, saber cómo han cumplido las instituciones involucradas sus obligaciones legales para regular administrativamente, prestar servicios, fiscalizar y sancionar, pero desde un enfoque institucional que demuestre que hubo esfuerzo técnico y financiero por hacer efectiva la exigencia de la cuota de empleo. En caso contrario, habrá que corregir.

Finalmente, también se ha encargado al GTM proponer medidas de política pública que puedan impulsar el cumplimiento de este mecanismo, lo cual invita a reflexionar en medidas innovadoras que motiven y vigilen de mejor manera el cumplimiento de la cuota. Podría pensarse, por ejemplo, en:

• Premiar a las empresas privadas que cumplen con la cuota en los procesos de compras públicas. Este puede ser un mecanismo de reconocimiento e incentivo a las empresas y a la vez un criterio de sostenibilidad social a implementar en la contratación estatal.
• Efectuar un seguimiento continuo de las ofertas que los empleadores privados realizan ante el servicio público de empleo para luego focalizar la fiscalización en aquellas que intencionalmente buscan evadir su obligación.
• Capacitar en materia de discapacidad a todos los funcionarios y funcionarias públicas, especialmente al personal dedicado a la gestión de los recursos humanos. Es indispensable e impostergable el conocimiento si se quiere resolver un problema estructural.
• Regular en los criterios de cálculo de la cuota, medidas afirmativas para la incorporación de personas con discapacidad intelectual y del desarrollo. Esto podría servir para motivar la inserción laboral de esta población particularmente discriminada en el empleo.

En general, esta es una gran oportunidad para retomar el camino, no hay que dejarla pasar.

Escribe: Luis Vásquez Sánchez. Abogado y especialista en discapacidad. Ex Director de Políticas en CONADIS y de los Servicios de Protección del INABIF.